Проблемы противоречия некоторых правовых актов субъектов Федерации общероссийским нашли свое отражение в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 г. № 9-П "По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы". Исследовав ряд нормативных актов, суд выявил нормы, вступающие в противоречие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Так, например, согласно временному положению о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае, определение на постоянное место жительства в населенных пунктах Кавказских Минеральных Вод возможно лишь при наличии специального разрешения, выдаваемого в пределах специальных квот (п.21). Такие меры существенным образом ограничивают право граждан РФ на свободу выбора места пребывания и места жительства, нарушают другие гражданские права человека. В связи с этим Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции Российской Федерации пункт 1 Порядка рассмотрения вопросов прописки (регистрации) граждан, проживающих на пределами г. Москвы и Московской области, прибывающих на жительство в г. Москву на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 11 октября 1994 года № 922, примечание к п.п. "б" пункта 2 раздела III Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в г. Москве и? Московской области, утв. постановлением Правительства Москвы и Правительством Московской области от 26 декабря 1995 года № 1030-43, в части, воспроизводящей по существу нормы, утвержденные постановлением Правительства Москвы от 11 октября 1994 года № 922, признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 27, 55, 71 пункты 3 и 21 Временного положения о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае, утвержденного постановлением Государственной Думы Ставропольского края от 6 октября 1994 года № 118-8
[28] (в редакции от 24 ноября 1994 года. Данное постановление признало неконституционными и другие нормы законодательных актов субъектов Федерации, многие из которых утратили силу в настоящее время
.
К сожалению, многие нормы закона, регулирующие вопросы свободы передвижения, выбора места пребывания и места жительства действуют не такой уж долгий период времени и нуждаются в некоторой доработке (необходимость приведения действующего законодательства в соответствие с требованиями Конституции о свободе выбора места пребывания и места жительства; вопросы административной ответственности граждан, в частности, нормы об ответственности за прием на работу лиц, не имеющих регистрации, размер штрафов за нарушение правил паспортной системы также нуждаются в дополнительном законодательном регулировании; нуждаются в усовершенствовании нормы, определяющие порядок постановки на регистрационный учет и снятия с него, например, в настоящее время, почти отсутствует порядок подтверждения факта снятия с регистрационного учета по предыдущему месту жительства, что порождает возможность двойной и более регистрации; не отработаны в текущем законодательстве вопросы образования материальной базы для создания специальных банков данных и современной системы учета и идентификации граждан, отсутствует и законодательство, регулирующее вопросы, связанные с их созданием и использованием а также охраной конфиденциальной информации о личности; до настоящего времени не приведены в соответствие с федеральными и действуют акты субъектов федерации, вступающие в конфликт с Конституцией и федеральными законами), однако можно признать, что они отвечают требованиям сегодняшнего дня в той мере, в какой это необходимо для обеспечения данной свободы.
.Законодательство о праве на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в определенной степени повлияло и на вопросы наступления административной ответственности за правонарушения в данной сфере, поскольку нормы Кодекса РФ об административных правонарушениях, устанавливающие санкции за нарушение паспортных правил были приняты на основе утративших силу Положения о паспортной системе в СССР и постановления Совмина СССР № 678 от 28 августа 1974 года "О некоторых правилах прописки граждан".
§ 2. Ответственность за нарушение правил регистрационного учета.
В современной научно-правовой литературе большое значение придается вопросам ответственности за совершенные гражданами и должностными лицами административные правонарушения. Данные проблемы исследовались в разное время такими видными учеными-административистами, как Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, А.П. Коренев, О.М. Якуба и др. Однако вопросам ответственности за нарушения правил паспортно-регистрационной системы в научных работах уделено, на наш взгляд, недостаточно внимания.
Все имеющиеся по данной теме работы в подавляющем большинстве были изданы в 50-80 годах, представляют, несомненно, определенный научный интерес, однако в изменившихся социально-политических условиях, с принятием нового законодательства, посвященного вопросам свободы передвижения граждан, выбора ими места пребывания и жительства, необходим новый подход к порядку применения взысканий к лицам, совершившим
правонарушения в этой сфере общественных отношений. Законодательство, регулирующее вопросы административной ответственности, в частности Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, нуждается в переработке, что, конечно, не может не сказываться на эффективности правового
воздействия применяемых норм. Все это в полной мере относится и
к правонарушениям, посягающим на установленный порядок управления, и, в частности, статьям кодекса, которые предусматривают административную ответственность за нарушение паспортно-регистрационных правил.
Административная ответственность, являясь одним из видов последней, представляет собой применение административного взыскания к лицу, совершившему правонарушение. В данной связи необходимо уяснить, какие же деяния субъектов административных правоотношений могут способствовать её наступлению. В Кодексе об административных правонарушениях отдельная глава посвящена правонарушениям, посягающим на установленный порядок управления, в статьях содержатся составы нарушения правил паспортно-регистрационной системы. Известно, что любое правоотношение характеризуется наличием у сторон взаимных прав и юридических обязанностей, и паспортно-регистрационная система не является исключением. Наличие в законодательстве, реализующем право человека на свободу передвижения, определенного набора предписаний, обязывающих субъектов правоотношений к определенным действиям (зарегистрировать свое пребывание по месту пребывания либо жительства, получить паспорт и пр.) либо к воздержанию от таковых (проживание без регистрации, незаконное изъятие или прием в залог паспорта и т.д.), обеспечивает выполнение перечисленных выше задач. Гарантией этого в определенной степени являются меры государственного принуждения, заключенные в нормативных актах, и, в частности - в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях
[29].
Охраняемые данными нормами правоотношения получили свое закрепление в законодательстве в форме предписаний определенного поведения их субъектов - конкретных правовых норм. Например, ст.З Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"
[30] вменяет в обязанность граждан Российской Федерации проходить процедуру регистрации по месту пребывания и месту жительства, пункт 1 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года № 828 обязывает всех граждан Российской Федерации, достигших 14 -летнего возраста иметь паспорт и так далее. Хочется отметить, что до настоящего времени не урегулирован вопрос о возрасте, с которого гражданин становится субъектом отношений в сфере документирования и регистрационного учета, а самое главное, когда должна наступать ответственность за их нарушения. Возраст наступления административной ответственности определен Кодексом РСФСР об административных правонарушениях) и составляет 16 лет. Однако сейчас паспорт гражданин Российской Федерации обязан получить уже в 14 лет. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что недобросовестные граждане, нарушающие паспортные правила, но не достигшие четырнадцатилетнего возраста, не будут нести административную ответственность. Неизвестно, каким образом будет решаться подобный вопрос в будущем, в настоящее время, ученые и многие практические работники склонны полагать, что в данной конкретной ситуации к административной ответственности необходимо привлекать родителей либо заменяющих их лиц. Научно - технический прогресс, распространение средств массовой информации, ускорение физического и умственного созревания, некоторые другие факторы, несомненно, оказывают влияние на становление индивидуального правосознания в более раннем, чем, скажем, 20-30 лет назад возрасте, однако это не означает, что в этой ситуации возможно расширенное толкование нормы права. Установленный законом возраст наступления административной ответственности не может быть изменен никаким нормативным актом, кроме закона, поэтому по нашему мнению, следует согласиться с тем, что субъектами данных правонарушений могут быть вменяемые лица, достигшие 16 - летнего возраста.
Помимо перечисленных, составы ряда правонарушений содержат такие нормы, которые ни в одном действующем законе, помимо кодекса, не приводятся. Это отчасти объясняется тем, что данные составы без изменений сохранились с момента издания кодекса, когда действовавшее законодательство о паспортных правилах позволяло существенно ограничивать права граждан.
Можно высказать сомнение в целесообразности существования статьи КоАП (только в части приема на работу граждан, не имеющих регистрации), поскольку в данной ситуации достаточно велика возможность/ограничения прав граждан на свободный выбор рода деятельности и профессии, что явно противоречит действующей Конституции (ст.37). Однако следует признать, что требования этих статей кодекса обоснованы и в настоящее время, поскольку действия, запрещенные ими, не утратили своей общественной опасности, являются достаточно распространенными.
В современный период перед юридической наукой ставятся новые задачи, в том числе и по совершенствованию законодательства с учетом происходящих перемен.
§3. Основные функции органов внутренних дел по осуществлению паспортно-регистрационного режима.
В соответствии с законодательством Российской Федерации, функции контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации возложены на органы внутренних дел, представляющие собой в то же время и орган регистрационного учета. Следует заметить, что Закон РСФСР "О милиции "
[31] изъял из сферы деятельности милиции обязанности по выдаче паспортов, прописке, выписке граждан (ныне регистрационному учету), адресно-справочной работе и т.д. Однако в существующих социально - экономических условиях невозможно обеспечить передачу данных функций в сжатые сроки и с наименьшими потерями в качестве и объеме проводимой работы. В настоящее время только возможности органов внутренних дел позволяют на надлежащем уровне организовать работу по исполнению законодательства о регистрационном учете и документированию населения, поскольку для этого они наделены достаточными властными полномочиями, установленными и обеспеченными законом. С 1993 года паспортная служба милиции преобразована в паспортно-визовую службу органов внутренних дел, на нее возложены обязанности по выдаче паспортов, осуществлению регистрации и снятию граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства, регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории России, выдаче им документов на право проживания, оформлению документов и разрешений на въезд в Российскую Федерацию и выезд за границу, исполнению законодательства по вопросам гражданства.
[32] Законодательство Российской Федерации основной целью введения регистрационного учета называет обеспечение необходимых условий для реализации гражданами их прав и свобод. Таково, по мнению И. Б. Кардашевой
[33], и основное предназначение паспортно-визовой службы органов внутренних дел. Соглашаясь с этим, считаем, что данное высказывание не вполне исчерпывающе раскрывает сущность деятельности службы, поскольку не учитывает работу по решению правоохранительных задач, присущих каждому подразделению органов внутренних дел. Паспортно-визовая служба, как одно из таких подразделений, прежде всего, призвана решать задачи, присущие органам внутренних дел в целом с учетом специфики выполняемой работы. Это - обеспечение безопасности личности, защита ее прав, свобод, законных интересов, защита интересов государства и общества от преступных посягательств, предупреждение и пресечение преступлений и иных правонарушений, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, оказание содействия в раскрытии и расследовании преступлений и иных правонарушений, розыску лиц, скрывающихся от следствия и суда, а также осуществление розыска лиц, уклоняющихся от уплаты долга, а также алиментов, оказывать правовую помощь населению.
Как известно, содержание функции диктуется спецификой объекта управления. В данном случае, специфическим объектом управления являются отношения по обеспечению граждан документами, удостоверяющими личность, регистрации и снятию с регистрационного учета. Функции управления в сфере внутренних дел принято подразделять на общие, специальные, особенные,
[34] а также обеспечивающие. К общим, применительно к паспортно-визовой службе относится участие в разработке законопроектов по вопросам, относящимся к ведению этой службы;
- сбор и обработка информации по паспортно-визовой работе, передача информационного материала в заинтересованные службы и ведомства;
аналитическая работа и подготовка специальных рекомендаций по соблюдению законодательства по вопросам свободы передвижения, выбора места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации, выезда за ее пределы и въезда на ее территорию, правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, вопросов приобретения и выхода из гражданства России, совершенствованию деятельности службы, улучшению взаимодействия с иными службами и подразделениями органов внутренних дел;
- анализ эффективности работы подразделений паспортно-визовой службы и подготовка предложений по ее улучшению, укреплению законности и служебной дисциплины;
- совершенствованию профессиональной подготовки, улучшению
воспитательной работы с сотрудниками;
- обеспечение взаимодействия и оказание практической помощи в пределах своей компетенции другим службам и подразделениям органов внутренних дел, органов государственной власти и управления, общественных объединений, органов местного самоуправления;
- работа по рассмотрению писем и заявлений граждан,
публикаций и выступлений в средствах массовой информации,
депутатских запросов;
К специальным функциям паспортно-визовой службы можно отнести:
- организацию исполнения законодательства и нормативно -правовых актов по всем линиям паспортно-визовой работы;
- организация взаимодействия с органами власти и управления по вопросам, касающимся специфики деятельности паспортно-визовой службы;
- организация контроля за деятельностью иных служб органов внутренних дел по исполнению законодательства о регистрационном учете, правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства.
К особенным функциям можно причислить:
- реализацию возможностей службы в предупреждении и пресечении преступлений и правонарушений, раскрытии преступлений, охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности, гражданском розыске, граждан, утративших связь с родственниками, иностранных граждан и лиц без гражданства, уклоняющихся от регистрации в органах внутренних дел, в адресно-справочной работе;
